海南省财政厅行政复议决定书
琼财法〔2017〕2095号
申请人：临高正余农资服务有限公司
法定代表人：钟秀民，职务：总经理
地址：临高县临城镇美食街7号
被申请人：乐东黎族自治县财政局
法定代表人：石大平，职务：负责人
地址：海南省乐东黎族自治县抱由镇乐祥路
第三人：海南威岛复合肥有限公司
法定代表人：邵昭乐，职务：总经理
住址：海口市秀英区海秀乡永庄水库旁海大农学院实习农场
第三人：海南中梁项目管理有限公司
法定代表人：李凤琴，职务：总经理
住址：海口市国兴大道1号海航豪庭北苑一区10栋202室。
申请人不服被申请人分别于2017年9月18日作出的《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕116号)和2017年10月28日作出的《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕144号)，于2017年11月6日向本机关提出行政复议申请，本机关于当日依法受理。经审理，本机关认为本案的审理结果与海南威岛复合肥有限公司、海南中梁项目管理有限公司有关，遂于2017年11月7日根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款的规定将其追加为本案的第三人。现本案已审理终结。
申请人请求：
1. 依法认定乐东黎族自治县财政局（下称“乐东县财政局”）作出的《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕116号)和2017年10月28日作出的《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》（乐财采〔2017〕144号）违法无效，责令乐东县财政局予以撤销；
2. 依法认定2017年10月16日下午14:40分在省政务中心依法开标的乐东县农业局采购2017年扶持冬季瓜菜生产复合肥（项目编号：HNZL20170715）政府采购项目程序合法，开标有效；
3. 依法驳回本项目质疑人海南威岛复合肥有限公司的非法质疑；
4. 依法追加乐东县财政局相关人员的失职、渎职责任，责成乐东县财政局和海南威岛复合肥有限公司赔偿合法中标人的经济损失和其他损失，并消除影响。
申请人称：
一、申请人认为乐东县财政局2017年9月18日作出的《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》（乐财采〔2017〕116号）认定事实不清及适用法律错误。
（一）第三人海南威岛复合肥有限公司于2017年9月11日认为招标人以不合理条件对待供应商，实行差别待遇或歧视待遇，排斥潜在供应商为由向乐东县财政局投诉要求修改招标文件。根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十八条规定：“财政部门经审查，认定采购文件具有明显倾向性或者歧视性等问题，给投诉人或者其他供应商合法权益造成或者可能造成损害的，按下列情况分别处理：（一）采购活动尚未完成的，责令修改采购文件，并按修改后的采购文件开展采购活动；（二）采购活动已经完成，但尚未签订政府采购合同的，决定采购活动违法，责令重新开展采购活动；（三）……”，由此规定可知，对投诉人的投诉应根据采购活动是否已经完成、采购合同是否已经签订来作出相应的投诉处理决定。当时投诉人投诉时采购活动尚未完成，只完成了报名程序，《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕116号)公告电子版却依据《政府采购供应商投诉处理办法》第十八条第（一）项的规定在认定采购活动未完成的情况下确认采购活动违法，责令重新开展采购活动，这明显认定事实不清及适用法律错误，应当适用第十八条第（一）项的规定，不需要重新开展采购活动，而应修改采购文件后，并按修改后的采购文件继续连贯地开展后续的采购活动。
（二）第三人海南威岛复合肥有限公司是否是一名合格的投标人，其身份值得质疑。从相关网上和资料核实，海南威岛复合肥有限公司自身、乐东县财政局、海南中梁项目管理有限公司从未提及海南威岛复合肥有限公司是否报名、是否交报名费、是否交投标保证金、是否网上上传投标资料、是否参加开标。如果不具备上述几个方面的条件，是不具备质疑投诉资格的。乐东县财政局自始至终未对第三人海南威岛复合肥有限公司的投诉人资格进行审查，属于严重失职和违法。
（三）经查，国家企业信息公示系统显示海南威岛复合肥有限公司于2016年7月14日被海口市工商行政管理局处罚，并被列入了经营异常名录。根据《政府采购法》第二十二条及《政府采购法实施条例》第十九条关于“参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录”的规定，海南威岛复合肥有限公司不具备参加政府采购活动的主体资格，无权参与投标活动，更谈不上合法权益被侵害。
二、《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕144号)处理决定书是违法的。该处理决定书与《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕116号)有重大相关，且与海南威岛复合肥有限公司的投诉有重大关联，而海南威岛复合肥有限公司的投诉人身份和投诉权亦受到严重质疑。《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕1116号)认定事实不清，适用法律错误，《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕144号)自然缺少法律支持，因而也是违法的。
被申请人称：
一、被申请人作出的《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕116号)认定事实清楚，证据确实充分，处理决定正确。
2017年8月31日海南威岛复合肥有限公司就扶持冬季瓜菜生产复合肥采购项目向乐东黎族自治县农业局以及海南中梁项目管理有限公司提出质疑，采购代理机构于2017年9月1日作出答复。海南威岛复合肥有限公司对该答复不满意，遂于2017年9月11日向被申请人投诉。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十七条之规定，答复人于2017年9月13日向采购人以及申请人发出暂停采购活动通知书。经审查，《采购2017年扶持冬季挂彩生产复合肥招标文件》（即修改前的招标文件）中关于“技术、商务评分表”中“企业奖项”评分项“1、提供省级或以上单位颁发的质量奖得5分（提供复印件并加盖公章，不提供不得分）；2、国家质量监督检验检疫总局颁发的全国质量管理先进企业得5分（提供复印件并加盖公章，不提供不得分）；3、具有全国工业产品生产许可证得1分（提供复印件并加盖公章，不提供不得分）；4、投标人获得过省部级及以上科技成果奖荣誉的得4分（提供复印件并加盖公章，不提供不得分）；5、投标人获得过省部级及以上名牌产品证书的得4分（提供复印件并加盖公章，不提供不得分）；6、投标人获得过‘全国配方肥推广农企对接试点企业’荣誉的得6分（提供复印件并加盖公章，不提供不得分）。”本项要求投标人提供的奖项为生产商或供应商均可之要求，第1项与第2项之间存在包含、重复关系，并且第3项至第6项的评审细则也不合理，涉嫌以不合理条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇，建议被答复人重新调整、修改“企业奖项”评审细则的评分标准，因此答复人于2017年9月18日作出《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕116号)，责令重新开展采购活动。
二、被申请人于2017年10月28日作出的《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕144号)存在错误，经查实海南威岛复合肥有限公司于2017年10月20日提交的《对在“2017年扶持冬季瓜菜生产复合肥采购项目”采购活动中海南中梁项目管理有限公司违规处理质疑的投诉函》不构成投诉，答复人作出的《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕144号)应更正为“关于《对在“2017年扶持冬季瓜菜生产复合肥采购项目”采购活动中海南中梁项目管理有限公司违规处理质疑的投诉函》的举报答复函。”
第三人海南威岛复合肥有限公司称：
一、第三人系参加本次政府采购活动的合法经营企业，具备对违法违规的采购活动进行质疑、投诉及举报的主体资格。
（一）第三人已经于2017年8月28日报名参加了本案所涉及的“2017年扶持冬季瓜菜生产复合肥采购项目（项目编号：HNZL20170715）”，因此，第三人当然是参与所投诉政府采购活动的供应商，第三人的质疑、投诉和举报均为有效。根据《中华人民共和国政府采购法》第七十条规定：任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理。被申请人受理第三人的投诉，并依法作出处理决定，于法有据。
（二）申请人称第三人因被海口市工商局列入经营异常名录，属于存在重大违法记录而不具备参加政府采购活动资格的说法，属于常识错误。《政府采购法实施条例》第十九条明确规定：政府采购法第二十二条第一款第五项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。而从申请人自己提供的证据显示，第三人之所以被列入经营异常名录，仅仅是因为未按规定期限公示年度报告，依据上述规定，第三人显然不属于存在重大违法记录。
二、被申请人作出的《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕116号)和《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕144号)所依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。
（一）2017年8月28日第三人报名参加采购项目后，通过阅读招标文件发现其存在不合理条款排斥潜在投标人，侵害第三人权利的问题。2017年8月31日向申请人质疑，2017年9月1日申请人作出质疑答复函，2017年9月11日第三人向被申请人提出投诉。被申请人受理投诉后，经调查认为招标文件中的“企业奖项”的评分项各项之间存在重复、包含关系，并且评审细则也不合理，涉嫌以不合理条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇，建议被投诉人重新调整、修改企业奖项评审细则的评分标准。从申请人的行政复议申请书之内容可见，申请人对被申请人的上述认定也并无异议。事后，第三人海南中梁项目管理有限公司也请专家对招标文件的相关内容进行了调整。
（二）被申请人作出的《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕144号)是为纠正第三人海南中梁项目管理有限公司拒不落实《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕116号)的违法违规行为，确保政府采购活动的严肃性、公正性而采取的具体行政行为。被申请人在受理第三人投诉的时候，本次采购活动的投标已经截止，为了给予广大供应商平等竞争的机会，保证采购人的合法权益，必须依据《政府采购法实施条例》第三十一条第二款规定重新确定投标截止时间，重新进行招标活动。因此，《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕116号) 针对本次采购活动存在的问题而作出重新开展采购活动的决定，是为了广大潜在供应商能够公平公正地参与本次的采购活动，是完全必要和正确的。第三人海南中梁项目管理有限公司以“重启招标”代替“重新采购”，对被申请人的处理决定拒不执行，第三人海南中梁项目管理有限公司的正确做法应当是重新编制科学合理的招标文件，包括重新组织报名、投标截止时间、确定新的投标保证金缴纳截止时间等，整个招投标程序应当重新开始。而第三人海南中梁项目管理有限公司实际上却仅仅延期了开标时间，其他报名期限等都是之前过时的时间段，这必然导致广大供应商无法真正参与本项目的采购活动。在此情况下，经第三人海南威岛复合肥有限公司再次质疑、投诉及举报，被申请人依法作出《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕144号)，再次责令第三人海南中梁项目管理有限公司重新开展招标活动，是为确保政府采购活动的严肃性、公正性而采取的具体行政行为。
本机关经调查和审理查明：
（一）本项目的采购人为乐东黎族自治县农业局，代理机构为海南中梁项目管理有限公司。本项目共有七家单位报名投标，公司名称分别为：申请人、海南施可得农业发展有限公司、海南省农业生产资料集团有限公司、海南金雨丰生物工程有限公司、儋州喜农化肥有限公司、海南三邦农业发展有限责任公司、海南农瑞达农业生产资料有限公司。经组织开评标，本项目的第一中标候选人为临高正余农贸服务有限公司，第二中标候选人为海南施可得农业发展有限公司，第三中标候选人为海南金雨丰生物工程有限公司。2017年10月17日，海南中梁项目管理有限公司发布中标公示，明确中标单位为第一中标候选人为临高正余农贸服务有限公司。现未向第一中标人临高正余农贸服务有限公司发放中标通知书，也未与第一中标人签订相关的政府采购合同。
（二）本项目于2017年8月24日由代理机构海南中梁项目管理有限公司在海南政府采购网发布招标公告，公告载明获取招标文件截止日即报名截止日为2017年8月31日，投标截止日为2017年9月14日。
（三）第三人海南威岛复合肥有限公司的报名日期为2017年8月28日。2017年8月31日第三人海南威岛复合肥有限公司向代理机构海南中梁项目管理有限公司提出质疑。
（四）2017年9月1日海南中梁项目管理有限公司作出质疑答复函。
（五）第三人海南威岛复合肥有限公司对质疑答复函不满意，于2017年9月12日向被申请人乐东县财政局投诉。
（六）2017年9月13日乐东县财政局向乐东黎族自治县农业局、海南中梁项目管理有限公司发出《关于暂停2017年扶持冬季瓜菜生产复合肥政府采购活动的通知书》。
（七）2017年9月18日乐东县财政局作出《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》（乐财采〔2017〕116号）。
（八）2017年9月22日乐东县财政局向乐东黎族自治县农业局发送《关于恢复2017年扶持冬季瓜菜生产复合肥政府采购活动的通知书》。
（九）2017年9月29日乐东黎族自治县农业局发布《2017年扶持冬季瓜菜生产复合肥政府采购活动招标公告变更函》，告知各投标人在报名系统中下载修改后的招标文件以及通知开标时间、地址。
（十）2017年10月13日第三人海南威岛复合肥有限公司向乐东县财政局递交《关于乐东黎族自治县农业局违规重启“采购2017年扶持冬季瓜菜生产复合肥采购项目”招标采购活动的投诉函》。
（十一）2017年10月20日乐东财政局针对第三人海南威岛复合肥有限公司向其递交的《关于乐东黎族自治县农业局违规重启“采购2017年扶持冬季瓜菜生产复合肥采购项目”招标采购活动的投诉函》作出了《政府采购供应商投诉不予受理通知书》（编号：2017003）。
（十二）2017年10月20日第三人海南威岛复合肥有限公司向乐东县财政局递交《对在“2017年扶持冬季瓜菜生产复合肥采购项目”采购活动中海南中梁项目管理有限公司违规处理质疑的投诉函》。
（十三）2017年10月27日第三人海南威岛复合肥有限公司向乐东县财政局递交《对在“2017年扶持冬季瓜菜生产复合肥采购项目”采购活动中存在严重违法违规行为的举报信》。
（十四）2017年10月28日乐东县财政局作出《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》（乐财采〔2017〕144号）。
（十五）2017年11月27日，乐东县财政局在海南政府采购网发布了更正通知，就送达给两位第三人的《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》（乐财采〔2017〕116号）纸质版和在海南政府采购网公告的电子版不一致的情况作出更正说明，并明确以送达给两位第三人的纸质版文件为准。
本机关认为：
一、申请人对《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》（乐财采〔2017〕116号）不具有向本机关提起行政复议的资格。经审查，《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》（乐财采〔2017〕116号）是针对第三人海南威岛复合肥有限公司的投诉作出的处理决定，该处理决定并未侵犯申请人的合法权益。申请人如认为该处理决定作出修改招标文件部分内容存在不合理不合法的情形，应当在采购人修改招标文件后重新开展招投标时，依据《政府采购法》第五十二条：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑”的规定，针对修改后的招标文件提出质疑，而不是针对投诉处理决定申请行政复议。因此，申请人针对《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕116号)的复议请求本机关应当予以驳回。
二、被申请人作出的《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕144号)违反法定程序。依据《政府采购供应商投诉处理办法》第七条：“供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉”的规定，本案中，第三人2017年10月20日的投诉内容未进行过质疑，被申请人据此作出了《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕144号)，违反了上述规定；并且被申请人在《行政复议答复书》中也称自己在2017年10月28日作出的《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕144号)存在错误，第三人海南威岛复合肥有限公司于2017年10月20日提交的《对在“2017年扶持冬季瓜菜生产复合肥采购项目”采购活动中海南中梁项目管理有限公司违规处理质疑的投诉函》不符合构成政府采购投诉的条件，实际是对在“2017年扶持冬季瓜菜生产复合肥采购项目”采购活动中涉嫌存在严重违法违规行为的举报。因此，《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》(乐财采〔2017〕144号)应当予以撤销。
三、对于第三人海南威岛复合肥有限公司举报“2017年扶持冬季瓜菜生产复合肥采购项目”采购活动中存在严重违法违规行为的问题，应当由作为政府采购监督管理部门的乐东县财政局对举报的采购活动是否存在违法违规行为进行调查核实，对2017年扶持冬季瓜菜生产复合肥采购项目程序是否合法，开标结果是否有效进行认定，并作出相应的调查处理。
四、申请人第2、3、4项复议请求不符合《行政复议法》第六条和《行政复议法实施条例》第二十八条的受理条件，本机关对申请人的此三项行政复议请求予以驳回。
综上所述，申请人对乐东县财政局作出的《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》（乐财采〔2017〕116号）不具有向本机关提起行政复议的资格，依法应予以驳回；乐东县财政局作出的《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》（乐财采〔2017〕144号）违反法定程序，依法应予以撤销。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定如下：
（一）驳回申请人对《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》（乐财采〔2017〕116号）的行政复议申请。
（二）撤销被申请人作出的《乐东黎族自治县财政局采购投诉处理决定书》（乐财采〔2017〕144号）。
（三）驳回申请人的第2、3、4项行政复议请求。
如申请人对本决定不服，可以自收到本决定之日起15日内，依法向有管辖权的法院提起行政诉讼。
海南省财政厅
2017年12月22日
（此件主动公开）